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04.04.02.01 Operação de Crédito

Publicado: Quarta, 20 de Dezembro de 2017, 14h43 | Última atualização em Sexta, 08 de Março de 2019, 15h59 | Acessos: 939

A legislação aborda de forma exemplificativa o conceito de operação de crédito, listando algumas modalidades. Portanto a LRF, define operação de crédito como compromisso financeiro assumido em razão de:(470)

  • mútuo;
  • abertura de crédito;
  • emissão e aceite de título;
  • aquisição financiada de bens;
  • recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços;
  • arrendamento mercantil; e
  • outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos

A LRF ainda inclui, por equiparação, a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas, no conceito de operações de crédito.(471)

No entanto, não se equipara a operações de crédito a assunção de obrigação entre pessoas jurídicas (administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes) integrantes do mesmo Estado, Distrito Federal ou Município. O mesmo se aplica aos parcelamentos de débitos preexistentes junto a instituições não financeiras, desde que não impliquem elevação do montante da dívida consolidada líquida.(472) Observa-se, nesse caso, que, para não ocorrer elevação do montante da dívida consolidada, o débito preexistente já deverá compor a dívida consolidada líquida. Caso contrário, o parcelamento deverá compor o montante de operações de crédito.

Ressalta-se que as operações de crédito e as operações a elas equiparadas pela LRF nem sempre envolvem o usual crédito junto a uma instituição financeira ou o ingresso de receita orçamentária nos cofres públicos e podem transcender a anualidade do Orçamento Público.

No caso da assunção, reconhecimento ou confissão de dívidas, por exemplo, há a incorporação de um passivo sem contrapartida na forma de novos serviços prestados ao ente ou de aumento do ativo da entidade, seja devido ao ingresso de receita orçamentária ou à incorporação ao patrimônio público de bens adquiridos.

O valor da operação de crédito contratada não é reduzido por eventuais pagamentos de juros e amortizações e nem aumentado por juros capitalizados. Todavia, o valor do estoque da dívida (Anexo 2 do RGF) diminui com a amortização e aumenta com a capitalização de juros.

1. Principais Características das Operações de Crédito

Em regra, as operações de crédito possuem pelo menos uma das seguintes características:

  • Envolvem o reconhecimento, por parte do setor público, de um passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com impactos no montante da dívida pública e na capacidade de endividamento do ente;
  • Pressupõem a existência de risco de não adimplemento de obrigações que, em geral, materializa-se na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um aumento do valor original da dívida; e
  • Diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operações de crédito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens, ou prestação de serviços, os quais terão como contrapartida a incorporação de uma dívida a ser quitada em momento futuro.
2. Operações de crédito por antecipação de receita – ARO

A operação de crédito por antecipação de receita orçamentária – ARO, espécie do gênero operação de crédito, destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e deverá cumprir as exigências da LRF aplicáveis às operações de crédito(473) e, também as seguintes:

  • Somente poderá ser realizada a partir do décimo dia do início do exercício, devendo ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano;
  • Não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou a que vier a esta substituir;
  • Estará proibida a sua contratação enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada e, também, no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal;
  • Quando realizada por Estados e Municípios, será efetuada mediante abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora, em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil.(474)
3. Exigências legais

A característica fundamental da despesa pública é ser precedida de autorização legislativa, por meio do orçamento. A Constituição vedou a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.(475) Na mesma linha, a LRF estabeleceu condições para a geração de despesa: o ato que cria despesa deverá ser acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e de declaração do ordenador de despesa de que tem adequação com a LOA e compatibilidade com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, sem o que tal geração de despesa ou assunção de obrigação é considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público.(476)

As operações de crédito darão origem a obrigações de despesas e, portanto, estão sujeitas às seguintes exigências:

  • Existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica para o montante total da operação contratada;(477)
  • Inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação com entrada no exercício a que se refere o orçamento, quando houver, exceto no caso de operações por antecipação de receita;
  • Autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;(478)

A realização de operações de crédito depende, ainda, de autorização prévia do Ministério da Fazenda que, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, verifica os limites de endividamento aplicáveis ao Ente da Federação pleiteante, as condições previstas na LRF e nas Resoluções do Senado Federal,(479) e demais normativos em vigor.

Os procedimentos para a correta instrução de processos de contratação de operação de crédito de interesse dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, e de suas respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes encontram-se detalhados no Manual de Instrução de Pleitos – MIP, disponível na página da Secretaria do Tesouro Nacional na Internet.

Ressalta-se que a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelos entes subnacionais perante instituição não financeira, bem como a assunção de obrigações decorrentes de sucessão de entidade extinta ou liquidada, com instituição financeira ou não financeira, desde que tenham sido autorizadas por lei específica, não se sujeitam ao processo de verificação de limites e condições estabelecido pelo Senado Federal.(480)

Caso seja constatada a existência de operação de crédito com instituição financeira ou não financeira dentro dos limites e condições legais, porém com irregularidade na instrução de processo de autorização, deve ser solicitada sua regularização junto ao Ministério da Fazenda, aplicando-se, nesse caso, as mesmas exigências para os pleitos regulares.(481)

Os requisitos exigidos para a contratação de operações de crédito aplicam-se aos casos de novação(482) de dívida (contratação de nova dívida para extinguir e substituir a anterior) e aos aditamentos de contratos de operações de crédito, assim entendidos os acréscimos e demais modificações em cláusulas contratuais.

No que tange aos aditamentos de contrato, contudo, destaca-se que as alterações de cronogramas de liberação e pagamento de operações de crédito já contratadas, desde que não modifiquem o prazo total do contrato, não configuram nova operação de crédito, não dependendo de prévia autorização da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda.

As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais serão objeto de processo simplificado que atenda às suas especificidades.(483)

Por fim, cabe destacar que há exigências legais também para as situações em que os entes figuram no outro polo da relação jurídica, qual seja, a de concedente do crédito, em especial quando tais créditos são destinados ao setor privado.(484) É necessária autorização em lei específica, por exemplo, no caso de prorrogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito(485) e de socorro a instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário.(486)

Vedações

Segundo disposição expressa da LRF, equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:

  1. captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;
  2. o recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;
  3. a assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; e
  4. a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

O Senado Federal, adicionalmente, vedou a concessão de qualquer subsídio ou isenção, redução da base de cálculo, concessão de crédito presumido, incentivos, anistias, remissão, reduções de alíquotas e quaisquer outros benefícios tributários, fiscais ou financeiros, não autorizados na forma de lei específica que regule exclusivamente as matérias retro enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição.

Também por determinação do Senado Federal, é vedado aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal:

a) realizar operação de crédito que represente violação dos acordos de refinanciamento firmados com a União;

b) em relação aos créditos decorrentes do direito dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de participação governamental obrigatória, nas modalidades de royalties, participações especiais e compensações financeiras, no resultado da exploração de petróleo e gás natural, de recursos hídricos para fins de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental ou zona econômica exclusiva:

  • ceder direitos relativos a período posterior ao do mandato do chefe do Poder Executivo, exceto para capitalização de Fundos de Previdência ou para amortização extraordinária de dívidas com a União;
  • dar em garantia ou captar recursos a título de adiantamento ou antecipação, cujas obrigações contratuais respectivas ultrapassem o mandato do chefe do Poder Executivo.

c) em relação aos créditos inscritos em dívida ativa:

  • ceder o fluxo de recebimentos relativos ao período posterior ao do mandato do chefe do Poder Executivo, exceto para capitalização de Fundos de Previdência ou para amortização extraordinária de dívidas com a União;
  • dar em garantia ou captar recursos a título de adiantamento ou antecipação do fluxo de recebimentos cujas obrigações contratuais respectivas ultrapassem o mandato do chefe do Poder Executivo;
  • cedê-los em caráter não definitivo ou quando implicar, direta ou indiretamente, qualquer compromisso de garantir o recebimento do valor do crédito cedido, em caso de inadimplemento por parte do devedor.
Vedações no final de mandato

É vedada a contratação de operação de crédito nos 120 (cento e vinte) dias anteriores ao final do mandato do Chefe do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município.(487)

Excetuam-se dessa vedação o refinanciamento da dívida mobiliária e as operações de crédito autorizadas pelo Senado Federal ou pelo Ministério da Fazenda em nome do Senado Federal até 120 (cento e vinte) dias antes do final do mandato do Chefe do Poder Executivo.(488)

No caso de operações por antecipação de receita orçamentária, a contratação é vedada no último ano de exercício do mandato do chefe do Poder Executivo.(489)

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