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3.1 - Criação do SIC

Criado: Quinta, 29 de Dezembro de 2016, 11h12 | Publicado: Domingo, 29 de Novembro de -0001, 20h53 | Última atualização em Quinta, 29 de Dezembro de 2016, 15h41 | Acessos: 5087

A criação de um Sistema de Custos na Administração Pública (incluindo os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário) é um fato recente no Governo Federal e data do ano de 2010. Até então, a mensuração de custos era marcada por iniciativas isoladas restritas apenas a alguns órgãos governamentais. Conforme analisam Machado e Holanda (2010), entre os entraves para a criação de um Sistema de Custos se apresentavam a ausência tanto de uma ferramenta tecnológica quanto de uma metodologia adequada capaz de ser aplicada sistematicamente e de maneira uniforme em todas as esferas da Administração Pública Federal.

A metodologia de concepção, desenvolvimento e implantação do SIC está sustentada em bases legais, teóricas e conceituais. Foram adotadas também práticas que priorizaram, principalmente, abordagem sistêmica, flexibilidade adaptativa, gradualismo e concomitância na condução desse processo.

Com relação às bases legais, tem-se que o primeiro dispositivo legal a incluir a apuração de custos no serviço público brasileiro foi a Lei 4320, de 17 de março de 1964, que através do seu artigo 99 estabelece que os serviços públicos industriais, ainda que não organizados como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escrituração patrimonial e financeira comum.

A temática de custos, dessa forma, passou a fazer parte da Contabilidade Aplicada ao Setor Público, mas seu uso se limitava à área industrial da Administração Pública.

Com a edição do Decreto-Lei nº 200/1967, as informações de custos passaram a ter uma finalidade gerencial, auxiliando, de uma forma mais ampla, o processo de tomada de decisão, tendo em vista que, o seu artigo 79 determinou que a contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão.

Em 1986, o Decreto nº 93.872/1986, além de dispor sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, detalhou a forma pela qual a contabilidade deveria apurar os custos dos serviços, bem como determinou punição para as unidades que não disponibilizassem as informações pertinentes para permitir sua mensuração. O dispositivo está presente em ser art. 137, § 1º e 2º:

Art. 137. A contabilidade deverá apurar o custo dos projetos e atividades, de forma a evidenciar os resultados da gestão.

  • A apuração do custo dos projetos e atividades terá por base os elementos fornecidos pelos órgãos de orçamento, constantes dos registros do Cadastro Orçamentário de Projeto/Atividade, a utilização dos recursos financeiros e as informações detalhadas sobre a execução física que as unidades administrativas gestoras deverão encaminhar ao respectivo órgão de contabilidade, na periodicidade estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional.
  • A falta de informação da unidade administrativa gestora sobre a execução física dos projetos e atividades a seu cargo, na forma estabelecida, acarretará o bloqueio de saques de recursos financeiros para os mesmos projetos e atividades, responsabilizando-se a autoridade administrativa faltosa pelos prejuízos decorrentes.

Um dos marcos legais mais importantes do processo de criação do SIC surgiu em 2000, com a publicação da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Ela estabelece no art. 50, § 3º, que a Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

A LRF determina, dessa forma, que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios prestem contas de suas finanças aos seus respectivos Tribunais de Contas. Essa lei representa uma inovação na contabilidade pública e no controle do orçamento público no sentido de impor limites de gastos de acordo com a capacidade de arrecadação de tributos. Com isso, o Estado brasileiro passa a adotar medidas de Gestão Administrativa do Gasto Público.

A necessidade de identificar os custos da Administração Pública é novamente trazida pela Lei 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, que trata, entre outros assuntos, da organização do Sistema de Contabilidade Federal do Poder Executivo e indica como uma de suas finalidades evidenciar os custos dos programas e unidades de governo nos termos do seu art.15:

Art. 15: O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União e evidenciar:

V – Os custos dos programas e das unidades da Administração Pública Federal;

Em 2004, o Acórdão TCU nº 1.078, determinou que fossem adotadas “providências para que a administração pública federal possa dispor com a maior brevidade possível de sistemas de custos, que permitam, entre outros, a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de responsáveis, ante o disposto na LRF, art. 50, § 3º.”

A fim de atender essa determinação da Corte de Contas, foi constituída em 2005 uma Comissão Interministerial, cuja proposição foi a de que a STN passasse a “elaborar estudos e propor diretrizes, métodos e procedimentos para subsidiar a implantação de Sistema de Custos na Administração Pública Federal”. Em continuidade aos trabalhos da Comissão Interministerial, foi instituída em meados de 2008 a Câmara Técnica de Qualidade do Gasto (CTQG), no âmbito do Comitê Técnico de Orçamento, conduzida pela Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão.

No ano de 2009, o Decreto nº 6.976, de 07/10/2009, regulamentou o Sistema de Contabilidade Federal, exigido pela Lei 10.180/2001, e definiu como uma de suas competências a manutenção do sistema de custos:

Art. 7º: Compete ao órgão central do Sistema de Contabilidade Federal:

XIX - manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial;

Neste mesmo ano, o Decreto nº 6.944, de 21/08/2009 foi publicado destacando a necessidade de efetuar a unificação dos cadastros de órgãos dos sistemas já existentes no Governo (como: SIAFI, SIAPE e SIGPLAN).

Mais recentemente, o Sistema de Informações de Custos também se inseriu em um conjunto de mudanças da chamada Nova Contabilidade Pública ocorridas a partir da década de 2000. No entanto, esse processo ganha força com as resoluções que passam a integrar as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas à Administração Pública (consolidadas pelos ditames da Lei 11.638/07 e da Lei 11.941/09).

Ainda, na esteira dessas mudanças, o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - MCASP, a Portaria MF nº 184, de 25 de agosto de 2008 e o Decreto nº 6.976, de 7 de outubro de 2009 estabelecem que a Secretaria do Tesouro Nacional – STN deve promover a busca da convergência aos padrões internacionais de contabilidade do setor público, respeitados os aspectos formais e conceituais estabelecidos na legislação vigente.

Com essas alterações, o Estado brasileiro tem acompanhado um movimento seguido por vários outros países, que é o de adoção de padrões internacionais na contabilidade. Nesse sentido, a partir de 2012, a Contabilidade Pública Brasileira, com as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público - NBCASP, passa a seguir, no que couber, os padrões internacionais reunidos pela International Public Sector Accounting Standards - IPSAS. Parte do desafio do Sistema de Informações de Custos é justamente a convergência das NBCASP aos padrões internacionais de Contabilidade Pública. Merecendo destaque a NBCT 16.11 que trata sobre o Sistema de Informação de Custos do Setor Público.

No que tange às diretrizes teóricas e conceituais, a principal referência é o trabalho de Nelson Machado (2002) intitulado: "Sistema de Informação de Custos: Diretrizes para Integração ao Orçamento Público e à Contabilidade Governamental". Na parte da metodologia de desenvolvimento e implantação, valeu-se da abordagem oriunda da tese de Victor Holanda (2002): “Controladoria Governamental no Contexto do Governo Eletrônico - Uma modelagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de SP”. Os trabalhos foram defendidos na FEA/USP e, não obstante, oriundos de reflexão teórica acadêmica, ambos foram também “experimentados” no governo do Estado de São Paulo entre os anos de 1996 a 2002 e ora replicados, em sua essência, no governo federal (período de 2004 a 2010).

Por sua vez, a estrutura do modelo sistêmico está pautada no desenvolvimento de um sistema de apoio à decisão (ou Sistema Gerencial) que apresenta informações de custos de toda a Administração Pública Federal, a partir de dados de seus sistemas estruturantes.

Assim, em março de 2010, após a homologação do Sistema de Informações de Custos - SIC, foi iniciada a fase de treinamento e capacitação dos primeiros usuários do SIC. Em 2011, houve o desenvolvimento da segunda versão do SIC e a publicação, pela STN, da Portaria STN nº 157, de 9 de março, que dispõe sobre a criação do Sistema de Custos do Governo Federal; e da Portaria STN nº 716, de 24 de outubro, que dispõe sobre as competências dos Órgãos Central e Setoriais do Sistema de Custos do Governo Federal.

Por fim, destacamos que a partir de 02 de janeiro de 2015 o SIC passou a integrar o conjunto de temas do Tesouro Gerencial, também construído em uma plataforma de business intelligence, ampliando a quantidade de acessos e a performance no carregamento das informações solicitadas pelo usuário.

Nesse processo, de criação e desenvolvimento do SIC, observamos boas práticas que contribuíram para o alcance dos objetivos, cujas principais apresentamos a seguir:

A flexibilidade do Data Warehouse, permitindo que o SIC seja uma ferramenta compatível com a heterogeneidade dos órgãos (do Executivo, do Legislativo e do Judiciário), proporcionando modelagem, implementação, operacionalização e manutenção de seus sistemas de custos, observadas normas operacionais vigentes, por tipo de órgão ou entidade, e conferindo liberdade a cada organização para: definir os objetos de custeio, itens de custo, centros de custos, cost drivers, critérios de distribuição, além de outros elementos da estrutura de custos; definir as rotinas operacionais de alimentação de dados, de manutenção, assim como proceder aos ajustes de modelagem; etc.

A modelagem e implantação do Sistema de Custos na Administração Pública Federal é delineada pelo gradualismo, favorecido pelo foco na Administração Direta, não obstante envolver também a Indireta. Dessa forma, os dados partem dos Órgãos Centrais, via sistemas estruturantes, para a base de dados do SIC (etapa dedutiva) e dessa base de dados, caso seja necessária uma maior granularidade das informações, para as unidades administrativas (centros de custos), abrangendo, como citado acima, a Administração Direta e Indireta. Nessa etapa (indutiva), o aprofundamento da informação pode ser efetuado via INFRASIC (sistema interno da unidade).

A concomitância no uso e aperfeiçoamento das informações de custos, tanto nos Órgãos Centrais como nas unidades administrativas, associada com a circularidade de todo o processo de aprendizagem e aculturamento na temática, coloca a Administração em um processo de mudança de um “padrão burocrático” para um “padrão gerencial” de gestão do Estado. Nesse contexto, as decisões são tomadas com o conhecimento de diferentes alternativas de ação, seus custos e seus benefícios, resultando em ganhos qualitativos do gasto no Setor Público, com melhorias do (a): planejamento, orçamento, Contabilidade do Setor Público, processos de trabalho, contratualização de metas, prestação de contas, controle dos estoques e do ativo imobilizado. Todo esse avanço, tomado de forma contínua, leva à melhoria do Sistema de Informações de Custos e, consequentemente, sua aplicação na melhoria nos processos de planejamento e orçamento, tomada de decisão, controle (no sentido de atribuir responsabilidades) etc.

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