00.01.09 CONCEITOS GERAIS

Dentro do novo posicionamento de simplificação do manual, a intenção é retirar os conceitos gerais do texto, trazendo-os para dentro deste capítulo, explicando-os de forma genérica, de modo que possam atender ao contexto específico de cada demonstrativo.

ENTE DA FEDERAÇÃO

São as pessoas jurídicas de Direito Público Interno (União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município).

Para fins da LRF, nas referências aos entes da Federação estão compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo (inclusive os Tribunais de Contas), o Poder Judiciário e o Ministério Público, abrangendo as administrações diretas e indiretas, inclusive fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes⁽²⁾. Portanto, deverão ser excluídos dos demonstrativos fiscais os valores relativos às empresas estatais que não dependem do orçamento do ente da Federação para custear suas atividades, ou seja, as empresas estatais independentes.

EMPRESA CONTROLADA

Sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação.⁽³⁾

EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE

Empresa controlada pelo ente da Federação que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade.⁽⁴⁾

Aparentemente, o conceito citado acima, parece destoar do conceito trazido pela LC 101/2000, em seu art. 2.º, inc. III, pois afirma que "empresa estatal dependente é a empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária” sem nada fazer referência a exercícios financeiros, porém, a dissonância é apenas aparente, uma vez que as duas definições se complementam.

OPERAÇÕES INTRAORÇAMENTÁRIAS

A Portaria STN n^o 869, de 15 de dezembro de 2005, incluiu, no Anexo I da 2^a edição do Manual de Procedimentos da Receita Pública (atualmente 7ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público), as naturezas de receitas e suas respectivas funções das operações entre órgãos, fundos, autarquias, fundações públicas, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos mesmos orçamentos fiscal e da seguridade social.

As despesas e receitas intraorçamentárias devem ser identificadas para evitar a dupla contagem, quando ocorrerem dispêndios de órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de impostos, taxas e contribuições, além de outras operações, quando o recebedor dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito do mesmo ente da Federação.

Para identificar as despesas intraorçamentárias, foi criada – pela Portaria STN n^o 688, de 14 de outubro de 2005, que alterou o Anexo II da Portaria Interministerial STN/SOF n^o 163, de 4 de maio de 2001 – a modalidade de aplicação 91 – Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.

A Modalidade de Aplicação 91 tem como fundamento o fato de que:

As subcategorias econômicas das receitas intraorçamentárias (correntes e de capital) são as mesmas das receitas correntes e de capital. No entanto, as intraorçamentárias são específicas de operações entre órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, realizadas na mesma esfera de governo (federal, estadual ou municipal).

As rubricas das receitas intraorçamentárias deverão ser identificadas a partir dos códigos:

7000.00.00 – Receita Intraorçamentária Corrente;

8000.00.00 – Receita Intraorçamentária de Capital.

O mecanismo de formação do código dessas receitas consiste em substituir a categoria econômica da receita pelo dígito 7, se a receita intraorçamentária for corrente; e pelo dígito 8, se a receita intraorçamentária for de capital. Os demais níveis deverão ser mantidos, conforme a conta contábil original.

PREVISÃO ATUALIZADA

Identifica os valores atualizados das receitas previstas na Lei Orçamentária Anual – LOA ou nas alterações desta lei, para o exercício de referência, que deverão refletir a parcela da reestimativa da receita que tenha sido efetivamente utilizada para abertura de créditos adicionais, o surgimento de nova natureza de receita não prevista quando da aprovação da LOA e o remanejamento entre as naturezas de receita.⁽⁷⁾ Se não ocorrer nenhum dos eventos mencionados, o valor da previsão atualizada será o mesmo valor da previsão inicial.

Para fins deste manual, o termo "Reestimativa da Receita" será utilizado exclusivamente para descrever os cálculos gerenciais que têm por finalidade, dentre outras, permitir o acompanhamento da arrecadação, a análise e verificação da metodologia utilizada para se calcular a previsão inicial da LOA e a solicitação de abertura de créditos adicionais. Por outro lado, o termo "Previsão Atualizada", que será apresentado nos diversos demonstrativos, ficará restrito às receitas efetivamente previstas por lei. Portanto, os comentários a seguir devem ser analisados com base nesses conceitos.

Após a sanção da lei orçamentária, usualmente ocorrem alterações na previsão de receitas e na fixação de despesas. A Reestimativa da Receita, para fins gerenciais, ocorrerá, no mínimo, bimestralmente, para subsidiar a verificação descrita no art. 9^o da LRF e antes da autorização, por lei, para a abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, de modo a indicar os recursos correspondentes. Assim, a Reestimativa da Receita poderá ser influenciada por:

• excesso de arrecadação, o qual corresponde ao saldo positivo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista, considerando-se a tendência do exercício, e a realizada;
• frustração de arrecadação, a qual corresponde ao saldo negativo das diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista, considerando-se a tendência do exercício, e a realizada;
• autorização, por lei, de novas operações de crédito não previstas na elaboração da LOA;
• acréscimos ou reduções no detalhamento das respectivas classificações, em função de remanejamentos efetuados;
• cancelamento, pelo respectivo Poder Legislativo, de autorização orçamentária de receita para cobrança no exercício.⁽⁸⁾

A totalidade da Reestimativa da Receita, seja a maior (excesso de arrecadação), seja a menor (frustração de arrecadação), deverá ser calculada com base no confronto entre RECEITAS REALIZADAS e PREVISÃO INICIAL e na tendência do exercício.

Por exemplo, considerando que a previsão inicial para arrecadação da receita seja de 70 bilhões de Reais por mês, o que corresponde a 840 bilhões de Reais durante todo o exercício de 2018, e, em janeiro, constata-se que a arrecadação foi 110 bilhões e, em fevereiro, de 100 bilhões de reais, poder-se-ia editar nova lei, que alterasse o valor da receita para 1.110 bilhões, calculado da seguinte forma: 

Havendo reestimativa de receitas com base em excesso de arrecadação, a qual deve considerar a observação da tendência do exercício⁽¹⁰⁾, pode haver solicitação de crédito adicional. Se o total atualizado for maior, deverão ser considerados, para fins da coluna PREVISÃO ATUALIZADA, apenas os valores efetivamente utilizados para a abertura de crédito adicional.

Dessa forma, a coluna PREVISÃO ATUALIZADA refletirá as receitas previstas na LOA e nas leis que a alterarem, podendo apresentar valores diferentes da totalidade da Reestimativa da Receita. Essa coluna pode, ainda, não refletir a totalidade das receitas necessárias para a abertura de créditos adicionais, quando houver a utilização de superávit financeiro para esse fim.

O superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, embora seja uma das fontes possíveis para a abertura de créditos adicionais, já foi computado como receita de exercícios anteriores e, por essa razão, não deve ser considerado entre as receitas do exercício atual, nem na previsão inicial, nem na previsão atualizada. Como as despesas autorizadas podem utilizar como fonte de recurso o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, é razoável que o eventual confronto entre a previsão de receitas e as despesas autorizadas evidencie desequilíbrio no balanço orçamentário. A constatação de tal fato, isoladamente, não representa indício de má gestão.

Havendo frustração de arrecadação, a programação financeira deverá ser ajustada por meio de limitação de empenho ou movimentação financeira.⁽¹¹⁾ Ao longo do exercício, a previsão de arrecadação poderá vir a ser restabelecida, recompondo-se proporcionalmente as dotações cujos empenhos foram limitados.⁽¹²⁾ Assim, não é recomendável que ocorra alteração da legislação orçamentária para reduzir a previsão inicial da receita e os créditos orçamentários correspondentes. Por essa razão, a coluna PREVISÃO ATUALIZADA, a qual reflete as receitas previstas na LOA ou nas leis que a alterarem, dificilmente será afetada por frustração de arrecadação.

Em caso de natureza de receita não prevista na LOA, a sua previsão inicial deverá ser identificada pela coluna PREVISÃO ATUALIZADA e a coluna PREVISÃO INICIAL não deverá ser preenchida.

Desse modo, a previsão inicial poderá ser atualizada:

DESPESA EMPENHADA

Valor do crédito orçamentário ou adicional utilizado para fazer face a compromisso assumido. A execução da despesa inicia-se por meio do empenho, que representa o primeiro estágio da execução da despesa orçamentária. Segundo o art. 58 da Lei nº 4.320/1964, empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico.

O empenho será formalizado mediante a emissão de um documento denominado “Nota de Empenho”, do qual deve constar o nome do credor, a especificação do credor e a importância da despesa, bem como os demais dados necessários ao controle da execução orçamentária.

DESPESA LIQUIDADA

É o segundo estágio da execução da despesa orçamentária. A liquidação da despesa é, normalmente, processada pelas Unidades Executoras ao receberem o objeto do empenho (o material, serviço, bem ou obra). Conforme previsto no art. 63 da Lei nº 4.320/1964, a liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem como objetivos: apurar a origem e o objeto do que se deve pagar; a importância exata a pagar; e a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

A liquidação das despesas com fornecimento ou com serviços prestados terão por base: o contrato, ajuste ou acordo respectivo; a nota de empenho; e os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Obrigações como precatórios emitidos e consignações a pagar são obrigações líquidas e certas que se enquadram no conceito de despesa liquidada dado pela lei e, portanto, devem ser imediatamente liquidadas. Não se pode falar, por exemplo, na inscrição como Restos a Pagar Não Processados de despesas com precatórios. Uma vez emitido o título executivo judicial, foram preenchidos os requisitos legais que qualificam a despesa como liquidada, ou seja, os restos a pagar referentes a precatórios judiciais serão sempre do tipo processado.

DESPESA PAGA

É a etapa da execução da despesa que consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa. A Lei nº 4.320/1964, no art. 64, define ordem de pagamento como sendo o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa liquidada seja paga. A ordem de pagamento só pode ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade.

RESTOS A PAGAR

Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.”, estando a sua execução condicionada aos limites fixados à conta das fontes de recursos correspondentes, com base na legislação vigente.

RESTOS A PAGAR PROCESSADOS

Denomina-se como processados os Restos a Pagar das despesas “legalmente empenhados cujo objeto de empenho já foi recebido, ou seja, aquelas cujo 2º estágio da despesa, a liquidação, já ocorreu”. 

RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS

Denomina-se como não processados os Restos a Pagar derivados de despesas “legalmente empenhadas que não foram liquidadas e nem pagas até 31 de dezembro do mesmo exercício”. No caso das despesas orçamentárias inscritas em restos a pagar processados, verifica-se na execução o cumprimento dos estágios de empenho e liquidação, restando pendente apenas o pagamento.

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